Desde el surgimiento de las primeras aplicaciones de pasajeros y delivery hace varios años en el mercado paraguayo, una visión tecnosolucionista1 inicial ha sido cambiada por otra de mayor cautela. Tal cambio de visión se ha traducido en diversas propuestas regulatorias a nivel nacional y municipal que, a la fecha, han fallado en comprender la complejidad del ecosistema de economía de plataformas y plantear soluciones con miras a garantizar un trabajo decente desde una mirada integral.
En TEDIC seguimos hace bastante tiempo el desarrollo y evolución de la economía de plataformas. Desde el 2021, somos parte de la red internacional Fairwork, proyecto de investigación-acción internacional que evalúa las condiciones de trabajo en la economía de plataformas en más de 30 países. En 2022 publicamos el primer reporte Fairwork Paraguay. A través de entrevistas a personas trabajadoras y representantes de las plataformas demostramos la alta precariedad laboral en aplicaciones de transporte de pasajeros y delivery de productos y servicios. A partir de dicha investigación, hemos colaborado en una serie de discusiones a nivel nacional e internacional que, justamente, buscan mejorar las condiciones de las personas trabajadoras en dicho ecosistema.
Durante el 2023, los Diputados Rodrigo Blanco y Pedro Gómez (PLRA), ingresaron un proyecto de ley “Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio”. Tal proyecto, con sus luces y sombras, impulsó un debate legislativo sobre cómo regular a las plataformas laborales digitales, abordando cuestiones de seguridad para pasajeras/os y conductores, así como un mayor control a las plataformas. Por sobre todas las cosas, el proyecto buscó arriesgar algunas respuestas en lo que concierne a las condiciones de trabajo de las personas que prestan servicios en dichas plataformas. Se rescata de tal proceso un involucramiento inicial de instituciones como el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) y el Ministerio de Industria y Comercio (MIC) a modo de ajustar la versión inicial del proyecto.
Desde el año pasado, este proyecto se encuentra aún sin tratamiento en el Congreso. Sin embargo, los diversos problemas que encendieron los debates iniciales sobre cómo regular este espacio continúan. Las personas trabajadoras de este ecosistema buscan mayor seguridad y capacidad de negociación con las plataformas internacionales dominantes como Uber, Bolt y PedidosYa, por nombrar solo algunas. Esto ha generado una serie de iniciativas regulatorias paralelas a la ya mencionada más arriba, que se concentran en un solo tema o temas de lo que hace el ecosistema de plataformas.
Desde TEDIC, consideramos que esta concentración dirigida a un solo tema o a temas específicos es insuficiente para poder pensar en soluciones integrales que garanticen una experiencia más justa para todo el ecosistema de plataformas (personas pasajeras y usuarias)2. En algunos casos, estas regulaciones entran en directo conflicto con otros derechos que van más allá de la cuestión del trabajo. Abajo, ofrecemos una síntesis de algunos intentos de regulación en curso y posibilidades de participación de debates a nivel internacional.
Proyecto de ley “Que obliga la vinculación de la identidad electrónica en las empresas de aplicaciones de transporte”
Este proyecto de ley plantea un cambio de fondo sobre la manera en la cuál aplicaciones de transporte de pasajeros validan la identidad de personas conductoras y pasajeras. Concretamente, busca la vinculación de la identidad electrónica de estas personas como requisito obligatorio para la autenticación y verificación de la identidad por parte de las plataformas.
Este proyecto persigue un fin loable, el cuál es proveer de mayor seguridad a las personas conductoras. La utilización de la identidad electrónica es una tendencia en alza dentro del Estado paraguayo. Desde la implementación de la Ley Nº 7177/2023 de validez del formato digital de los documentos de portación obligatoria, existe una percepción estatal positiva hacia el uso de este tipo de sistemas, independiente a la falta de políticas de privacidad mínimas al Portal Paraguay, una cuestión que ya hemos señalado con anterioridad y que requiere atención de los proponentes de esta ley.
En ese sentido, entendemos que la vinculación del sistema de identidad electrónica para la validación de identidad de personas conductoras y pasajeras se constituye en una medida desproporcionada para el fin que busca solucionar. Principalmente, el portal de identidad electrónica es una importante innovación pública para facilitar trámites, pero que la convierte en una base de datos con información sensible: Datos de salud, antecedentes policiales y judiciales, por nombrar solo algunos.
Vincular una base de este naturaleza con una infraestructura digital privada como la de las plataformas de aplicaciones de transporte plantea, cuanto menos, serias preocupaciones en relación a la falta de información sobre los estándares de ciberseguridad utilizados por dichas plataformas transnacionales. Sin contar la numerosa cantidad de plataformas locales que también serían sujeto obligado de este proyecto.
Por otra parte, el relacionar de alguna manera bases de datos que alojan información sobre comportamiento de movilidad de personas pasajeras con información sensible alojada en la base de datos del portal de identidad electrónica plantean costos demasiado altos de absorber, en términos de una posible explotación externa a algún tipo de vulnerabilidad. Casos como el de la filtración de datos de información de la Policía Nacional en el 2023 o, incluso, ciberataques a proveedoras de Internet locales como TIGO a comienzo del 2024 – que cuentan con amplios recursos para invertir en sistemas de seguridad del más alto nivel – ilustran la necesidad de analizar seriamente los riesgos al mediano y largo plazo de una integración como la planteada en el actual proyecto.
Desde una perspectiva de inclusión, es importante señalar también que desde la implementación del portal de identidad electrónica en 2017, el Ministerio de Tecnologías de Información y Comunicación (MITIC) publicita a diciembre de 2023 un total de 700.000 mil personas con identidad electrónica. Esto hace evidente que todavía existe una importante cantidad de personas que no utilizan este sistema. Si dicho proyecto de ley es implementado, existen razones para asumir que el mismo ampliará todavía más la brecha entre personas que utilizan este tipo de plataformas y personas que no. Esto se debe a que establece requisitos que no consideran el nivel de alfabetización digital, la conectividad, entre otros factores.
En ese sentido, desde TEDIC hemos acercado un análisis detallado del proyecto de ley en cuestión, alertando sobre cuestiones que entran en directo conflicto con cuestiones de ciberseguridad, competencia justa y, sobre todas las cosas, preocupaciones ante escenarios de afectación de derechos a la privacidad que fortalecerían todavía más una tendencia creciente de vigilancia desproporcionada por parte del Estado. El análisis resalta también la importancia de una ley integral de protección de datos personales como una necesidad crucial y previa a la implementación de iniciativas como las planteadas en el proyecto de ley1.
Pueden encontrar el posicionamiento completo aquí.
Regulación en Ciudad del Este
En paralelo a iniciativas que emanan del Congreso Nacional, existen ciertos municipios que también arriesgan propuestas sobre como regular a las plataformas laborales digitales. El intento más reciente es en Ciudad del Este: La Junta Municipal de dicha ciudad aprobó de manera unánime en junio pasado la Ordenanza N.º 17/24, que impone una serie de obligaciones de índole administrativo a conductores de plataformas de transporte de pasajeras/os.
Las obligaciones abordan temas como: la certificación como un conductor de clase A, la antigüedad máxima de los automóviles, la residencia obligatoria en Ciudad del Este para poder prestar el servicio y la obligatoriedad de obtener la habilitación a través de gremios o asociaciones, entre otros.
Como era de esperarse, tal ordenanza ha generado una enorme resistencia por parte de grupos de conductores organizados en Ciudad del Este. Estos acusan que la misma está hecha a la medida de los gremios de taxistas. El Intendente de Ciudad del Este ya alertó que el proceso de reglamentación de dicha ordenanza será realizado de manera tal a no obstruir el derecho al trabajo de las personas conductoras de plataformas.
Desde TEDIC vemos con preocupación que una ordenanza de este tipo termine obstruyendo el derecho al trabajo de cientos (o incluso miles) de personas conductoras que operan en esta economía y que provienen de ciudades aledañas a la capital del Alto Paraná, tal como ocurre en Asunción, en donde muchas de las personas conductoras que prestan sus servicios en dichas plataformas viven en ciudades como Fernando de la Mora, Luque, San Lorenzo y Lambaré, por nombrar solo algunas. Un enfoque regulatorio holístico a nivel nacional o departamental debe ir mucho más allá de cuestiones meramente impositivas y abordar problemáticas de fondo como el pago justo, condiciones mínimas de trabajo que aseguren la seguridad y salud de las personas trabajadoras, el acceso a espacios de descanso para las personas trabajadoras, entre otros.
Buscando una regulación integral: Un debate en proceso
Las iniciativas arriba mencionadas son solo dos ejemplos que ilustran la necesidad de abordar las regulaciones de la economía de plataformas de una manera integral. Enfocarse solamente en cuestiones como la seguridad de las personas conductoras y pasajeras o la antigüedad máxima de los vehículos que pueden prestar el servicio es insuficiente y dispersa la atención hacia el objetivo principal: facilitar un verdadero proceso participativo y nacional para regular esta economía en auge.
La iniciativa legislativa planteada por los Diputados Blanco y Gómez todavía tiene un largo camino a modo de perfeccionar su enfoque. Sin embargo, muestran un camino a seguir para poder construir un proceso participativo que involucre a grupos de conductores y empresas, la academia y la sociedad civil organizada. Así también, es imperativo un involucramiento más proactivo por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) en dicho proceso, a modo de asegurar desde el comienzo un acompañamiento que garantice una real y efectiva implementación de dicho proyecto.
Por otra parte, es importante que nuestro país esté atento a discusiones globales que buscan la creación de una norma a nivel internacional que regule este espacio. Concretamente, la Organización Internacional para el Trabajo (OIT) ha inscrito en el orden del día de la 113.ª reunión (junio de 2025) de la Conferencia Internacional del Trabajo, un punto normativo sobre el trabajo decente en la economía de plataformas. A modo de guiar esta discusión, ha invitado a gobiernos, sindicatos y empresas a expresar su opinión sobre la forma, el ámbito de aplicación y el contenido de las normas futuras del ámbito de economía de plataformas. A modo de expresar tales opiniones, la OIT ha socializado un cuestio nario que debe ser enviado hasta el 31 de agosto de 2024.
Desde TEDIC, instamos al Estado paraguayo, así como a sindicatos y grupos de empresas a llenar tal formulario, y asegurar así que desde nuestro país también se compartan los enfoques y necesidades del ámbito de economía de plataformas desde Paraguay. Desde TEDIC socializaremos este cuestionario con diversas partes interesadas a modo de asegurar que las realidades de nuestro país no queden fuera de estas discusiones.
Notas al pie:
1La creencia de que se pueden resolver los problemas complejos de la sociedad de manera simple a través de la tecnología. Más información https://lab.cccb.org/es/contra-la-complejidad/
2Esta mirada insuficiente incluye también iniciativas que provienen desde las propias plataformas que generan intervenciones específicas a un área de trabajo y no abordan las diversas problemáticas asociadas al trabajo en sus plataformas de manera más integral. Un ejemplo es la actual política que solicita la identidad biométrica (concretamente fotos de rostro) como parte del proceso de validación de personas pasajeras https://www.ultimahora.com/app-de-viajes-bolt-lanza-opciones-de-seguridad-de-verificacion-del-pasajero-en-paraguay
3 Es importante destacar que desde 2021 se encuentra pendiente de tratamiento el proyecto de ley de protección de datos personales presentado por la Coalición de Datos Personales, y de la cuál TEDIC es organización co- fundadora. Es importante destacar también el rol de legislador aliado del Senador Oviedo en relación a dicho proyecto de ley. Para más información sobre el proyecto de ley ingresar aquí https://www.datospersonales.org.py/ultima-version-del-proyecto-de-ley-de-datos-personales-en-paraguay-un-trabajo-colectivo-y-participativo/
V Encuentro COSIC 
Sobre el proyecto de ley «Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio» |Parte 1| 
TEDIC presenta 3 informes EPU ante Naciones Unidas