Introducción

Tras preocupantes denuncias y reportes de prensa narrando casos de asesinato¹ y abuso sexual² en plataformas como Bolt, Uber y otras que operan en el mercado paraguayo, los Diputados Rodrigo Blanco y Pedro Gómez ingresaron un proyecto de ley «Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio».³

Este proyecto es reflejo de una tendencia regulatoria regional para el transporte de pasajeros y delivery de productos mediados por plataformas. Colombia⁴, Chile⁵ y Uruguay⁶ son solo algunos de los países que se encuentran con discusiones legislativas e incluso leyes vigentes, con el objetivo de mejorar la vida de personas que trabajan en plataformas digitales de trabajo.⁷

Sin embargo, y más allá de dicha tendencia, entender el contexto es particularmente importante cuando tratamos de regular un espacio. El proyecto de ley presentado por los diputados Blanco y Gómez persigue un fin legítimo que requiere, sin embargo, el máximo nivel de debate y atención, con miras a no dejar desprotegidas a personas trabajadoras de esta economía.

Desde TEDIC, conformamos la red de investigadores Fairwork.⁸ Este es un proyecto de investigación internacional que analiza las plataformas digitales de trabajo a través de cinco principios que sintetizan estándares laborales para un trabajo justo: Pago Justo, Condiciones Justas, Contratos Justos, Gestión Justa y Representación Justa. En el marco de dicha membresía, lanzamos el año pasado la primera edición del informe Fairwork Paraguay 2022.

Así, ofrecemos más abajo una serie de puntos a tener en cuenta por parte de legisladores cuando se analiza la economía de plataformas, así como nuestras principales reacciones y recomendaciones sobre el proyecto de ley en cuestión.

El contexto

El mercado laboral paraguayo se caracteriza por altos niveles de informalidad. Según la Encuesta Permanente de Hogares de 2017, la economía informal en Paraguay representó el 65,2% del total de la economía.⁹ A esto se suma una baja tasa de sindicalización: Entre 2012 y 2019, la tasa de sindicalización en el país fue de 5,7%.¹⁰

En lo que respecta a la economía de plataformas, todavía existen pocos estudios. De investigaciones de tipo cualitativo realizadas en los últimos años en Paraguay, es posible afirmar que las aplicaciones de delivery y transporte dominan esta economía localmente. Uno de los pocos estudios exploratorios encuestó a 209 personas trabajadoras de aplicaciones de delivery y transporte en Asunción y Gran Asunción. La encuesta evidencia que la mayoría de estas personas utilizan varias aplicaciones al mismo tiempo para llegar a fin de mes. En total, 45,2% de las personas encuestadas trabaja para dos o más plataformas simultáneamente. Así también, la encuesta rechaza la noción de que las personas trabajadores se unen a las plataformas para complementar sus ingresos de otros trabajos. El 68% de las personas encuestadas indicaron que el trabajo en plataformas es su única fuente de ingresos.¹¹

Sobre la base de lo anterior, desde TEDIC aplicamos la metodología Fairwork. Las puntuaciones generales fueron muy bajas y ponen de manifiesto que aún queda mucho por hacer para garantizar estándares laborales básicos de las personas trabajadoras de plataformas en Paraguay. De las seis plataformas estudiadas, sólo dos, MUV y PedidosYa, pudieron obtener puntos.¹²

Entre los principales hallazgos, no encontramos pruebas suficientes de que alguna plataforma cuente con prácticas que garanticen que las personas trabajadoras ganen al menos el salario mínimo establecido a nivel nacional luego de sustraer los costos, ni tampoco pruebas suficientes para afirmar que las plataformas toman medidas para mitigar los riesgos de salud y seguridad relacionados con el trabajo o provea de una red de seguridad para las personas trabajadoras. Así también, no fue posible confirmar la existencia de una política formal que indique la predisposición de las plataformas para reconocer y negociar con un organismo colectivo de personas trabajadoras o un sindicato.¹³

Los datos recolectados a la fecha, así como las situaciones problemáticas expuestas al inicio de este policy brief, son señales claras de la necesidad de otorgar mayor protección a personas que trabajan en este ecosistema. Sin embargo, el proyecto de ley en cuestión plantea una serie de puntos que requieren de una mejora ostensible si se busca efectivamente garantizar derechos a las personas trabajadoras de esta economía.

Principales puntos a revisar en la ley

Es crucial destacar, como primer punto, la predisposición positiva de legisladores para facilitar discusiones con múltiples partes interesadas, buscando así una regulación que refleje las necesidades de diversos sectores. Tras analizar los pareceres por parte de sindicatos y entes públicos, y como tales pareceres han afectado el borrador final del proyecto de ley, es importante analizar no solo el proyecto de ley, sino también los pareceres disponibles en el SILPY¹⁴, a modo de aclarar una serie de cuestiones con base en los datos recabados en el marco de la investigación Fairwork e intentos regulatorios en la materia a nivel regional y global. En este artículo nos extendemos sobre cada punto en particular.

Diferenciación entre personas trabajadoras dependiendo del sector

El proyecto de ley propuesto introduce dos categorías laborales: «Prestadores de servicio de plataformas digitales» y «Trabajadores de reparto de domicilio», basando la clasificación en el sector de actividad (transporte de pasajeros o entrega de productos). Esta diferenciación contrasta con las legislaciones de Uruguay y Chile, que aplican de forma más general a todos los trabajadores de plataformas digitales, sin importar su relación laboral con las empresas. Además, se plantea la idea de una Garantía Laboral Universal para asegurar derechos laborales fundamentales a todos los trabajadores, independientemente de su situación contractual. Sin embargo, el proyecto no aborda adecuadamente la realidad de la economía de plataformas, como los acuerdos subcontratales, y limita la subordinación económica y técnica únicamente a los trabajadores de reparto a domicilio, ignorando condiciones similares en el transporte de pasajeros.

Autoridad de aplicación

El proyecto de ley establece dos autoridades reguladoras distintas para diferentes categorías laborales: el Viceministerio de Trabajo para los «Prestadores de servicio de plataformas digitales» y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) para los «Trabajadores de reparto de domicilio». Sin embargo, se cuestiona la capacidad del Viceministerio de Trabajo para proteger adecuadamente los derechos y garantizar los pisos mínimos de protección para los trabajadores de plataformas digitales, independientemente de su estatus laboral. Esta limitación podría comprometer el bienestar futuro de los conductores de plataformas y el cumplimiento efectivo de la ley.

Medidas de seguridad

El proyecto de ley propone medidas de seguridad para proteger a conductores y pasajeros de plataformas digitales, incluyendo la creación de un Registro de Trabajadores con datos personales y laborales, asignándoles un código visible en las plataformas y manteniendo parte de la información confidencial. Sin embargo, hay preocupaciones sobre la gestión y la recopilación excesiva de datos, la falta de claridad en la necesidad de que el registro sea público y los riesgos de vigilancia. Además, se impone a las plataformas la verificación de la identidad de usuarios y trabajadores. A pesar de los esfuerzos por proteger la privacidad, Paraguay carece de una ley integral de protección de datos personales, lo que requiere medidas adicionales como auditorías y consentimiento explícito para el procesamiento de datos personales. También se destaca la necesidad de evitar discriminación, especialmente en casos donde la identidad de género no coincide con los documentos oficiales, lo que requiere una revisión cuidadosa de políticas y prácticas para asegurar una protección efectiva y no discriminatoria.

Territorialidad legal

El artículo 7 del proyecto de ley es altamente valorado por establecer la obligación de que las plataformas digitales tengan un representante oficial y un espacio físico en el país. Esto es esencial para proporcionar a los trabajadores un lugar donde puedan resolver problemas y presentar quejas, mejorando así su acceso a la justicia. La medida también enfatiza la importancia de que las empresas multinacionales, como PedidosYa en Paraguay, mantengan una presencia legal en cada territorio donde operan, lo que demuestra la viabilidad de esta disposición para garantizar la responsabilidad y el cumplimiento legal de dichas plataformas en diferentes jurisdicciones.

Transparencia algorítmica

La propuesta legislativa actual muestra una preocupante carencia en lo que respecta a la transparencia y explicabilidad de los algoritmos utilizados por las plataformas digitales, un tema crucial en los debates actuales de la Directiva de la Unión Europea sobre trabajo en plataformas. Aunque el artículo 33 toca el tema al prohibir decisiones automatizadas que afecten negativamente el trabajo y la remuneración de los trabajadores de reparto, se considera insuficiente frente a la complejidad de estos sistemas y su potencial impacto en la vida de las personas. Es vital garantizar que los algoritmos sean transparentes, justos y no discriminatorios, y proporcionar claridad sobre su funcionamiento y la posibilidad de apelar las decisiones que estos sistemas tomen.

Políticas de transparencia y anti- discriminación

El proyecto de ley, aunque prohíbe genéricamente la discriminación y promueve la igualdad en sus artículos 24 y 33, necesita políticas más claras y específicas contra la discriminación, como las propuestas por Fairwork, que cubran una amplia gama de bases de discriminación. Además, se sugiere que la capacitación en temas como seguridad vial y protección del usuario incluya también una perspectiva de género y se extienda a todos los miembros del ecosistema de las plataformas, no solo a los trabajadores. Por último, se destaca la falta de disposiciones en el proyecto que obliguen a las plataformas a ser transparentes sobre el tamaño de sus operaciones y el número de trabajadores, sugiriendo que la inclusión de informes anuales de derechos humanos podría ser beneficiosa para comprender mejor la magnitud de sus operaciones.

Representación colectiva

El proyecto de ley necesita enfatizar más la importancia de la representación colectiva de los trabajadores de plataformas digitales. Aunque el artículo 6 propone una Mesa de Trabajo Permanente, esto no garantiza la negociación colectiva efectiva, ni se menciona la organización colectiva en los artículos clave para los trabajadores de plataformas y de reparto. Esta omisión es crítica, considerando que en Paraguay, las plataformas no han demostrado un compromiso con la negociación colectiva según los criterios de Fairwork. Similarmente, el proyecto Fairwork señala esta falta en la Directiva de la UE sobre trabajo en plataformas, donde no se fomenta el diálogo social ni se incentiva la participación activa de las plataformas en la negociación colectiva con los trabajadores y sus sindicatos.

Próximo pasos

• La actual propuesta debe evitar la actual diferenciación de prestadores de servicios de plataformas de transporte y trabajadores de plataforma de delivery, y por sobre todas las cosas debe garantizar derechos fundamentales mínimos del trabajo, e independiente del estatus de la persona trabajadora, siguiendo el sentido de lo planteado por la Comisión del Futuro del Trabajo de la OIT. En ese sentido, es crucial que la ley garantice explícitamente el derecho a la organización y representación colectiva.
• Se debe revisar la pertinencia del Viceministerio de Transporte como autoridad de aplicación, y dotar de las facultades y recursos necesarios para que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social pueda cumplir su función y fiscalizar un eventual cumplimiento de la ley y garantizar así los derechos fundamentales mínimos ya mencionados.
• Es necesario incluir artículos que garanticen mayor transparencia sobre los algoritmos y las decisiones automatizadas dentro de las distintas plataformas que operan en suelo paraguayo. Esto debe ir acompañado de la posibilidad real de apelación de este tipo de decisiones por parte de las personas trabajadoras y la garantía de la intervención de un representante humano en este tipo de situaciones y otras que requieran de un análisis con múltiples aristas.
• El requerimiento de políticas anti- discriminación deben incluir una mayor grado de detalle que establezca claramente la prohibición de no discriminación por motivos de raza, origen social, casta, etnia, nacionalidad, género, sexo, identidad y expresión de género, orientación sexual, discapacidad, religión o creencia, edad o cualquier otra condición en las plataformas digitales de trabajo y por parte de las distintas personas que conforman este ecosistema.
• Se debe incorporar la necesidad de reportes anuales de derechos humanos que transparenten información sobre las operaciones de las plataformas a nivel local y la disponibilidad de mayor información sobre el tamaño del ecosistema de las plataformas digitales de trabajo y la conformación de sus personas trabajadoras.
• Una vez más, evidenciamos la necesidad urgente de una ley integral de protección de datos personales. Esto garantizará que la implementación de políticas laborales, de seguridad u otras que se basen en el uso y recopilación de datos personales, esté debidamente reglada a modo de garantizar la privacidad y protección de datos personales de todas las personas. La Cámara de Diputados debe exigir el tratamiento en el pleno del Congreso del anteproyecto de ley de protección de datos personales presentado por la Coalición de Datos Personales.
• A modo de subsanar estas y otras preocupaciones que pueden surgir en el marco de los distintos debates alrededor de la ley, recomendamos el no tratamiento de la misma el próximo miércoles 22, y hasta tanto en cuanto se socialice una nueva versión del proyecto de ley para retroalimentación final de todas las partes involucradas.

Descarga el comentario de política completo aquí.

Leé la versión extendida de los comentarios sobre el proyecto de ley aquí.

1Ultima Hora, “Asesinan a conductor de Bolt en Villa Elisa por un celular”, Última Hora, 2023, https://www.ultimahora.com/asesinan-a-conductor-de-bolt-en-villa-elisa-por-un-celular.

2Hoy, “Conductora de Bolt vivió una pesadilla: fue abusada y asaltada por 4 hombres”, Diario HOY (blog), 23 de febrero de 2023, https://www.hoy.com.py/nacionales/conductora-de-bolt-vivio-una-pesadilla-fue-abusada-y-asaltada-por-4-hombres.

3Camara de Diputados, “Proyecto de ley ‘Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio’” (2023), http://silpy.congreso.gov.py/web/expediente/128565.

4Oscar Maldonado y Derly Sanchez, “Policy Brief: Labor Reform in Colombia for Digital Platforms: A Move towards Fair Work?”, 2023, https://fair.work/en/fw/publications/26636/.

5Jorge Leyton et al., “Chile y la regulación legal del trabajo en plataformas: ¿una oportunidad perdida?”, 2022, https://fair.work/es/fw/publications/new-regulation-of-platform-work-in-chile-a-missed-opportunity/.

6Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, “Proyecto de ley «Que refiere a la tutela del trabajo desarrollado mediante plataformas digitales que organizan los servicios de entrega de bienes o transporte urbano y oneroso de pasajeros «” (2022), https://medios.presidencia.gub.uy/legal/2022/proyectos/09/mtss_314.pdf.

7Una plataforma laboral digital es una empresa que media y facilita «el intercambio laboral entre diferentes usuarios, como empresas, trabajadores y consumidores». Más información en https://fair.work/en/fw/about/

8Este proyecto tiene su sede en la Universidad de Oxford y en el Centro de Ciencias Sociales de Berlín (WZB). Más información en: https://fair.work/en/fw/homepage/

9Dionisio Borda et al., “Challenges for decent work: Work on digital platforms in Paraguay”, Publicación, 9 de diciembre de 2021, http://www.ilo.org/santiago/publicaciones/informes-tecnicos/WCMS_831344/lang–es/index.htm.

10Fernando Ovando, “Nuevas formas de empleo en Paraguay”, 2020, 20.

11Ignacio González Bozzolasco y Belém Montalto, “Transport, delivery and precariousness in Paraguay”, 2021, https://library.fes.de/pdf-files/bueros/argentinien/18166.pdf.

12Eduardo Carrillo et al., “Fairwork Paraguay Ratings 2022: Labour Standards in the Platform Economy”, 2022, https://fair.work/en/fw/publications/fairwork-paraguay-ratings-2022-labour-standards-in-the-platform-economy/.

13Carrillo et al.

14Sistema de Información Legislativa. Más información en http://silpy.congreso.gov.py/web/

15Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Proyecto de ley «Que refiere a la tutela del trabajo desarrollado mediante plataformas digitales que organizan los servicios de entrega de bienes o transporte urbano y oneroso de pasajeros «.

16Leyton et al., “Chile y la regulación legal del trabajo en plataformas”.

17Comisión Mundial sobre el Futuro del Trabajo, “Trabajar para un futuro más prometedor”, Informe, 2019, http://www.ilo.org/global/topics/future-of-work/publications/WCMS_662541/lang–es/index.htm.

18Fairwork, “Fairwork recommendations for the EU Directive on Platform Work”, 2023, https://fair.work/en/fw/blog/fairwork-recommendations-for-the-eu-directive-on-platform-work/.

19Sistema de Información Legislativa Paraguay

20FECAPOP, “Informe técnico jurídico”, 2023, http://silpy.congreso.gov.py/web/descarga/informetecnicojuridico-102553?preview.

21Camara de Diputados, Proyecto de ley “Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio”.

22MITIC, “Informe del MITIC”, 2023, http://silpy.congreso.gov.py/web/descarga/informetecnicojuridico-102700?preview.

23Carrillo et al., “Fairwork Paraguay Ratings 2022: Labour Standards in the Platform Economy”.

24Carrillo et al.

25Carrillo et al.

26Camara de Diputados, Proyecto de ley “Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio”.

27Carrillo et al., “Fairwork Paraguay Ratings 2022: Labour Standards in the Platform Economy”.

28Camara de Diputados, Proyecto de ley “Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio”.

29Carrillo et al., “Fairwork Paraguay Ratings 2022: Labour Standards in the Platform Economy”.

30Fairwork, “Location-Based Platform Work Principles”, 2023, https://fair.work/en/fw/principles/fairwork-principles-location-based-work/.

31Camara de Diputados, Proyecto de ley “Que regula el trabajo en empresas de plataformas digitales de movilidad y reparto a domicilio”.

32Camara de Diputados.

33Carrillo et al., “Fairwork Paraguay Ratings 2022: Labour Standards in the Platform Economy”.

34Fairwork, “Fairwork recommendations for the EU Directive on Platform Work”.